掌握盟国之间作战物资分配工作的行政机构是稳定的，然而正是这一点妨碍了联总力求在解放区建立分配救济物资的制度。第一届联总理事会于1943年11月10日至12月1月在大西洋城举行，会上决定：“本署在物资供应与船舶运输方面所提出的要求，应通过现有从事分配物资与船舶的几国政府共同参加的机构办理，以便同其他的要求协调。”唯一的这种机构是英美各个联合委员会。如上文所述，这些委员会曾有过一段波折。除了联合原料委员会之外，一般说来，有关人士在设立这些联合委员会时所抱的奢望都化为乌有，因为这些机构的实际效果并不大。它们担任联总和其他要求得到紧张物资和劳务的机构之间的仲裁者，这一新的任务似乎使联合粮食委员会和联合生产与资源委员会之类的机构获得了新的生命。实际上，在估计救济物品和满足供应方面，联总总部和联合委员会的人员做了大量的工作。但是，过去曾经妨害联合委员会在处理作战物资方面的工作效果的同样因素继续存在。各国的经济管理机构，尤其是美国的这类组织，一般都不愿意听从联合委员会的意见。因此，联总对物资的要求实际上必须先由各国当局批准，然后联合委员会的正式行动才能生效。
联总工作的另一个重大障碍是，它的活动只限于那些无力用本国储存的外汇来支付救济物资的国家。实际上，这意味着联总的活动仅限于东欧、东南欧、中国和菲律宾。从理论上讲，其他国家对救济物资的要求在联合委员会通过或拒绝之前，须由联总加以审议。但是，有能力支付救济物资的国家不想受联总的监督，因为他们觉得直接同有剩余物资出口的国家打交道，其效果似乎较好、较快，所以毫不踌躇地越过了联合委员会。结果造成了管辖权的混乱，在1944年里为了解决这一问题一直作出种种努力，但是甚至在签订协议之后，也并未改变有关各国政府掌握实权的现状，它们依然不愿受联合委员会的控制。结果，由于战时机构仍处于紧张状态，联总发觉很难聘任干练的办事人员，这种困难加剧了行政上的混乱，几乎变得不可收拾．
究竟联总何时可以开展工作，这个长期不能肯定的问题造成了另一个困难。这一问题首先取决于军事事态的发展。其次，要通过战地军事当局和联总之间的安排，把救济平民的职责移交给联总。为了达成这种性质的协议，双方只在1944年磋商过，内容是关于联总在巴尔干各国的工作。但在联总开始活动的日期尚未确定之前，难以作出具体的决定。事实上，在整个1944年中，军事当局仍然担负着救济平民的责任，联总只能处理管辖权方面的争端，同时为一个令人烦恼的捉摸不定的未来进行着一般的准备工作。
尽管如此，某些方面也有些进展。1944年1月25日，英国议会同意拨给联总八千万英镑，美国国会于3月28日批准给予十三亿五千万美元的拨款，4月17日加拿大议会跟着也批准拨给一千万美元，这三个国家的捐助占联总全部活动经费的百分之九十四。美国在第一年单独提供了总额的百分之七十三。
这种不均衡只不过反映了联合国家之间国家财富的不均衡。但是，美国所占的巨大优势必然使联总有可能变成一种美国的组织。诚然，这种性质由于其他国家的参加而冲淡，但归根结底仍须依赖美国国会的善意，并在无数问题上还受到美国官员们否决的限制。美国人通过拒绝提供物资的手段(除非按照他们的条件)，使自己处于可以左右联总一切业务的地位。结果，对联总来说，同美国对外经济管理局的关系远比任何日常公事重要，同美国国会的关系决定了联总工作的长期规模。因此救济工作的国际合作实际上不过是决定于美国的意图如何而已。但在1944年，当战争仍在激烈地进行时，这种实际状况并不显着，因为当时军事上的需要仍占优先地位，联总只能制订计划和提出请求。
尽管如此，一个国际管理组织的核心毕竟形成了，关于救济物资分配的原则也拟定了。欧洲被解放的国家的粮食最低需要量都已详细地计算出来，其他需要的物资则尽量事先估计好。拟订这些计划的主要机构是联总理事会欧洲委员会，总部设在伦敦。为远东设立的类似组织直到1945年才开始工作。7月间，把联总基金分配给需要援助的各个欧洲国家的工作开始了，到1944年11月，确定了一项试验性的分配方案。在这样的基础上，可以着手委派人员，拟订国家救济计划的细则，以及分配供应的物资。尽管有种种困难，一个开端终于形成了。
(三)长远的经济计划
大战使世界经济遭到了严重的损害，救济和重建工作显然不过是使世界经济复兴的第一步。但是用什么办法、按照什么蓝图来重建国际经济关系，这一问题是不易解答的，国务卿科德尔·赫尔和美国政府的官员们一般都确信，要实现持久和平，就必须使世界上的贸易摆脱或几乎摆脱关税壁垒、输入限额和限制货币的使用等束缚。为了遵从这个观点，大西洋宪章内写上了一条，保证要力求使各国“在平等的条件下，参加国际贸易和获得世界各地的原料”。但在丘吉尔的坚持下，对上述规定作了些修改，加上了一句话：“同时适当地尊重……现有的义务”。在与英国签订的租借总协定内有更具体的内容，其中第七条规定：两国政府要在“国际贸易方面消除各种形式的歧视性待遇，降低关税和减少其他贸易壁垒”。在同其他国家签署的租借总协定内也有类似的条款。在莫斯科会议上，赫尔为战后国际经济组织提出了一项更详细的计划，但在那时没有执行。赫尔建议设立一个国际银行和一个负责监督逐步拆除国际贸易和生产方面一切壁垒的委员会。
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