财权的“放”与“收”
雍正“耗羡归公”，实行养廉银制度，使地方官府的公私费用有了经常性的合法来源，同时使长期以来漫无限制的私征加派受到了约束。
然而从财权角度，对于“耗羡归公”，实际存在两种不同观点。
一种观点是“放权”。此种观点认为，“耗羡归公”以前基本不存在中央财政与地方财政的划分,国家田赋收入除用于支付官员俸禄、政府运转等开支外,也会部分用于大型水利、道路设施、地方宗庙的建设,但农村基层社会的公共服务大多依靠基层社会组织和士绅阶层。“耗羡归公”以后,初步建立了中央—地方的分权财政框架。田赋正税归中央财政；正式的田赋附加收入“耗羡”归地方财政。地方财政除了支付官员的养廉银外，留出部分“公费”用于地方社会的公共事务，从财政体制上开创了地方公共支出的先河,使部分从农民手中收取的财政收入返回用于农村的公共事务。“耗羡”作为田赋附加制与补助金制度的结合，是地方财政体制形成的标志。[40]
一种观点是“收权”。此种观点认为，“耗羡归公”是清廷高度集中财权的做法。高度集中财权自明代即如此，以诸多税费合而为一的“一条鞭法”为典范。清代在“耗羡归公”的同时，有与“一条鞭法”异曲同工的“摊丁入地”。“耗羡归公”则是清廷以“费改税”的办法，将地方主要规费耗羡改为正式税种，“统收统支”，所谓“收入上缴、支出下拨”。改革后的耗羡成为中央财政收入的组成部分，中央发放“养廉银”给地方。“通过这次收入分配的调整，财政集权中央的程度大为加深，地方经费虽有一定增加，但财权却相对减弱了”[41]。
两种观点都给人以启迪，都有深刻的理论意义和学术价值。问题在于，首先整体上做为前提、与双层统治格局对应的财政结构不够明晰。
从明清鼎革到康熙，清朝一方面沿袭明朝已破败的以黄册、鱼鳞图册制度为主要内容的编审制度，一方面进行了80年旨在厘清赋役征收的改革。事实证明，脱离实际、不能也并非作为赋役征收依据、只是提供相对“均平”征收方案的黄册和鱼鳞图册没有存在意义，清廷最终永停编审，并从赋役征收实际依据的所谓“原额”出发，经过康熙“滋生人丁永不加赋”、雍正“摊丁入地”等步骤，确立了“定额化”的赋税制度。赋役征收改革，如陈支平所指出，无论“实征红簿”、“三联串票”、“易知由单”、“自封投柜”、“滚单催征”，还是“顺庄编里”、“均田均役”，都是清统治者希望把赋役征收对象直接落实到个体家庭（亦即财政“单一式”）的尝试。但不能说取得成功。“摊丁入地”后，赋税征收“定额化”，上层政权征收主要赋税——地丁钱粮，直接面对的主要对象成为少数约为11%的人口而占有约70%土地的地主和富农[42]。征收赋税是上层政权统治基层社会的主要体现之一，这应该是反映了地主经济在较为彻底的意义上成为传统社会经济总合中占统治地位的经济，“国”放弃了与“家”对土地和人口的争夺，转而依靠地主阶层实现对基层社会统治、整体上是双层统治格局的事实。
对应双层统治格局，清代的财政体系由国家财政与基层社会财政构成。国家财政是中央和地方各级官府从社会汲取的财力总和，源于赋役、其他法定税课及耗羡、陋规等财政经制外收入，财权集中于中央，统收统支；基层社会财政源于基层社会组织的代表士绅阶层自筹（包括摊派、募捐等），自收自用。需明确，在此讨论财权的“放”与“收”，是第一层次国家财政中，国家机器内部各分支之间，亦即中央官府与地方官府的财权分配。
既如此，第一种观点似有些混淆国家财政与基层社会财政的职责和目标，有些混淆地方官府与基层社会组织的作用，从而高估了“耗羡归公”在财政体制变革方面的作用。双重统治格局下，中央官府与地方官府同属于上层政权，其财政职能和目标是一致的，均为国家财政（如前述，社会财政源于基层社会组织的代表士绅阶层自筹自用）。“耗羡归公”毋宁说是上层政权层次中中央集权财政的顽强表现，或者说，是清统治者以实际行动明确地方官府与中央官府同属于上层政权，而对偏离或破坏中央集权财政的一种纠正。
“耗羡归公”解决的是一个“倒挂”问题：将原本按统治者思维逻辑认为与基层社会有关的支出（包括官员特别是地方官员的部分俸禄、地方公费、地方发生的战费等）由地方官以向基层加收“规费”的方式“暗补”，改为将主要规费“耗羡”合法化，由中央统一以经制内开支的方式“明补”，约一半用于做为官员俸禄补贴的“养廉”；一半用于各省公费。事实上，乾隆以后，“耗羡归公”作为永久定制确立下来。其中的养廉银成为中央下发官员固定俸禄的正式组成部分。而“以公完公”用于各省公费的“耗羡”，则首先受到中央的严格监管，其次有时也被中央用于解决国家财政的有关用度。
第二种观点似失于不够具体。清代笼统的上层政权中毕竟有中央官府与地方官府之分，亦即国家机器内部的各个分支。“耗羡归公”，“耗羡”纳入经制内财政，确属“收权”。然具体是“耗羡征收权”从地方官府最低一级州县收到中央；“耗羡支出权”从地方官府最低一级州县收到地方官府最高一级省（藩库）。尽管有中央的严格监管，以省级官员掌控的地方官府毕竟有了经制内的合法经费，可以用于行政公费及极少数规模在国家以下、基层社会以上的公共开支。
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