外官之专横，率由其久握兵权，干涉民政而然。隋及唐初，皆有尚书行台。唐代又有元帅、副元帅、都统、副都统元帅、都统，皆以亲王为之，有名无实。副元帅、副都统则皆有实权。及招讨使等名目。然皆兵罢即撤，故不能为害。后来之节度、防御、团练等使，则不然矣。《旧书·职官志》叙次，先府、都督府、州、县，次以都护府，以其专设于边境，以掌诸蕃也。次乃及节度、都统、招讨、防御、团练等使，明其本为军官，后虽经久设立，寖与民政，实非本意也。《新书·百官志》首元帅，次都统，次节度，次观察，次团练，次防御，乃以府都督府继之，又继之以都护，终乃及于州县，且总标之曰外官，混文武及常设暂设之官为一，似欠条理。今文家五等之封，为百里、七十里、五十里，古文家则为五百里、四百里、三百里、二百里、百里，盖皆按切时势以立言。今文家所言，盖周初之制，古文家所言，则东周后事矣。百里之国，滕、薛、邾、莒之伦。此等国为大国所灭，则以之置县。秦、汉时县大率方百里是也。历代县之疆域，虽时有赢缩，然其本则未变。此等国，在春秋时已无足重轻矣。五百里之国，鲁、卫、宋、郑是也。在春秋时尚足自立，入战国乃日益削弱，以至于亡。此其区域，在秦、汉时则为郡。汉有叛国而无叛郡，明大小若此者，亦无能为。其在春秋时则争霸，在战国时则并称王，争为帝，而终之以并吞者，则齐、晋、秦、楚是也。此等国之封域，即古书所言邦畿千里之制。封国无能若是其大者，亦无若是其大，而犹受封于人者。故言封建之制者，皆不之及。此等国不徒在春秋、战国之世，为兵争之原，即汉初之地，更倍于此等国，亦未足以戢吴、楚七国之心也。然则欲求一统，其道无他，只是防邦畿千里之国之再起而已矣。而魏、晋、南北朝之州郡，唐、五代之藩镇，则此等国之再起者也。此中国统一与分裂之键也。
闾里编制，隋、唐略同。《隋书·高祖纪》：开皇九年二月，“制五百家为乡，正一人。《通鉴》作“置乡正一人”。百家为里，长一人”。《通鉴》作“置里长一人”。《百官志》：“炀帝时，京都诸坊改为里，皆省除里司官，以主其事。”《旧书·职官志》：户部，“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭分为坊，郊外为村。里及坊、村，皆有正以司督察。四家为邻，五邻为保，保有长以相禁约”。《食货志》云：“五家为保。”家盖误字。又云：“在邑居者为坊，在田野者为村”，则辞异意同。又云：“村、坊、邻、里，递相督察。”《太宗纪》：贞观九年三月，“每乡置长一人，佐二人”。十五年十一月，“废乡长”。《通典》云：“大唐凡百户为一里，里置正一人；五里为一乡，乡置老一人；以耆年平谨者县补之，亦曰父老。贞观九年（635），每乡置长一人，佐二人，至十五年（641）省。”是其编制及名目皆同也。薛《史·张全义传》云：“全义为县啬夫，尝为令所辱，乾符末，黄巢起冤句，全义亡命入巢军。”唐时无啬夫之名，欧《史》仅云“少以田家子役于县”，薛《史》盖以古名相比附也。《隋书·李德林传》云：苏威奏置五百家乡正，即令理民间辞讼。德林以为“本废乡官判事，为其里闾亲戚，剖断不平。今令乡正专治五百家，恐为害更甚。且今时吏部总选人物。天下不过数百县，于六七百万户内，诠简数百县令，犹不能称其才，乃欲于一乡之内，选一人能治五百家者，必恐难得。又即时要荒小县，有不至五百家者，复不可令两县共管一乡”。敕令内外群官就东宫会议。自皇太子以下，多从德林议。开皇十年（590），虞庆则等于关东诸道巡省，使还，并奏云：“五百家乡正，专理辞讼，不便于民，党与爱憎，公行货贿。”上令废之。德林复奏“政令不一，深非帝王设法之义”。因此忤意外出。案古者地治之职，皆有听讼之权，岂必能皆得其平？然事属相沿，民习有严上之心，故犹可以相安，既废之矣，而又复之，则嚣然之声起矣。乡官之始，必由人民推择；其后或由官命，亦必采听民意；历年愈久，则民之愿者与官日益离，其桀黠者依附献媚之术愈工，且或有以胁其众，使不敢诽己，其人乃去民日远。自左雄已言“乡官部吏，职斯禄薄，车马衣服，一出于民”，见《秦汉史》第十八章第三节。而可畀以听讼之权乎？既明知其不便矣，又岂可以护前而惮改作？德林之初议是，而其再奏则非矣。因此忤旨，不得咎文帝之听荧也。炀帝令省除里司，盖以京都为贵势豪猾所萃，什伍之长，势不足相检制，与魏甄琛请取武官领里尉之意同，见《两晋南北朝史》第二十二章第三节。非所语于外州县也。《新书·韩滉传》：滉为两浙观察使，里胥有罪，辄杀无贷。人怪之。滉曰：“袁晁本一鞭背史，禽贼有负，聚其类以反。此辈皆乡县豪黠，不如杀之，用年少者，惜身保家不为恶。”足见正长中桀黠者之多。然滉残酷而好要功，徒以便于己私，而残民以逞，其心更可诛矣。薛《史·胡饶传》：饶与唐明宗部将王建立相善。明宗即位，建立领常山，奏饶为真定少尹。平棘令张鹏者，献策，请建立于境内，每县所管乡，置乡直一人，令月书县令出入行止。饶乃导而荐焉。建立行之弥年，辞讼蜂起，四郡大扰，此等教猱升木之举，其必无以善其后也审矣。《通典》：“天宝七载（748），诏三十里置一驿，元注：“其非通途大路则曰馆。”驿各有将，以州里富强之家主之，以待行李。自至德之后，民贫不堪命，遂以官司掌焉。”此则本非可责之于民。虽承平之世，民力亦不能堪，而况于丧乱之后邪？
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