综上所述，从皇帝和大臣对《清会典》的认识、编纂义例的改变(由一部《清会典》析分为《清会典》和《清会典则例》)，都说明《清会典》是清朝的“国家制度”，是“大经大法”、“定则”。在清朝近代法律产生之前，《清会典》是记载国家基本典章制度的政书，皇帝和各级官员遇到相关问题也需参考或依据《会典》的有关记载。因此，研究乾隆以降东三省和新疆的地方行政区划是否有正式名称，应以《清会典》所载为准。约定俗成的名称如果被《清会典》载入，就完成了由惯例转变为法律的过程。
二
嘉庆《清会典》卷10《户部》中明确记载有全国各地的地方行政制度：“凡尹与总督、巡抚所统曰府厅州县……将军、大臣所统曰城(城统以将军，分属于大臣、副都统、总管、城守尉、防守尉)。”注41光绪《清会典》卷13的记载完全相同注42，说明此制度延续到光绪年间。
“尹”即顺天府尹与奉天府尹，总督、巡抚所辖即十八省区域，这些地区实行的是府厅州县制度。清朝在东三省和藩部各地驻有多员将军、大臣。除东三省和新疆以外，乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、库伦、西藏等地也分别驻有将军、大臣等大员，但在该卷分述各个地方的行政区划建制时，这些地区并无关于“城”的记载。因此，“将军、大臣所统曰城”这一条制度所实施的区域，专指东三省和新疆。四员将军所辖各城如下表。
嘉庆《清会典》卷10、光绪《清会典》卷13所载各城表
同一时期纂修完成的《清会典图》中的东三省和新疆的地图，更能说明这些城不但是指物理空间的城——该官员的治所，也是指该官员的行政空间，即行政区划。嘉庆《清会典图》卷91之《吉林、伯都讷、阿勒楚喀图》，在东侧界线之外标有“宁古塔城界”、“三姓城界”，北侧标有“黑龙江所属呼兰城界”、“郭尔罗斯后旗界”、“杜尔伯特旗界”，西侧标有“科尔沁左翼中旗界”、“盛京界”、“盛京围场界”。同卷之《宁古塔城图》，北侧标有“三姓城所属贡貂各族界”、“三姓城界”、“阿勒楚喀城界”，西侧标有“打牲乌拉城界”、“吉林城”，南侧标有“朝鲜国界”。卷117之《伊犁图一》，在地图南侧自左往右标注有“乌什界”、“阿克苏城界”、 “库车城界”、 “喀喇沙尔城界”；《伊犁图二》南侧标有“叶尔羌城界”、“和阗城界”，北侧标有“伊犁城界”、“库尔喀喇乌苏城界”；《伊犁图三》北侧注有“阿克苏城界”。在文字说明中，吉林“西南至盛京、奉天府界，北至黑龙江城、呼兰城界，西至内蒙古之郭尔罗斯前旗、后旗、科尔沁左翼中旗界，南至朝鲜，东及东北俱至海”注43。这些“某某城界”，说明“某某城”指的是区域。
光绪《清会典图》，进一步详细记载了当时各城相邻的区域：
宁古塔城：城东及东南界海，西界五常厅，南界珲春城，北及东北界三姓，西南界吉林府，西北界宾州厅。
珲春城：城东及东南界海，西及西北界吉林府，南及西南界朝鲜，北及东北界宁古塔城。
三姓城：城东及东北界海，北界黑龙江，西及西南界宾州厅，南及东南界宁古塔城。
齐齐哈尔城：城东界呼兰城，西至东北界布特哈城，南界内蒙古哲里木盟。
黑龙江城：城东及东北界吉林三姓城，西界墨尔根城，北界外兴安岭，南界布特哈城，东南界呼兰城，西北界喀尔喀车臣汗部、呼伦贝尔城、俄罗斯。
呼伦贝尔城：城东及东南界布特哈城，西至南界喀尔喀车臣汗部，东北界黑龙江城。
呼兰城：城东界吉林、三姓城，西界内蒙古哲里木盟，北界黑龙江城，南界吉林宾州厅，西南界吉林双城厅，西北界齐齐哈尔城、布特哈城。
布特哈城：城东界黑龙江城，西至北界呼伦贝尔城，南界齐齐哈尔城，东北界墨尔根城，西南界内蒙古哲里木盟。
墨尔根城：城东至北界黑龙江城，西至南界布特哈城。
根据上述嘉庆、光绪《清会典》及《清会典图》的记载，可以明确在这一时间段内，东三省和新疆的地方行政区划的正式名称是“城”。从地方行政制度角度来说，也可以称之为“城制”。正如任玉雪所指出的，东三省的八旗驻防制度在此之前经历了长时期的演变，逐渐成为地方行政制度，并被约定俗成地称为“城”。到嘉庆年间，这项制度被《会典》载入，正式成为国家的一项制度。
从《清会典》和《清会典图》的规定可以看出《中国历史地图集》第八册相关各幅地图存在的问题。一是各“副都统辖区”均应标注为“城”；二是吉林和黑龙江将军直接管辖的地方为“本属城”，吉林幅的“吉林副都统辖区”和黑龙江幅的“齐齐哈尔副都统辖区”的行政层级均误。盛京幅未标注各城治所和未画出各城界线，是可以的，《清会典图》也只是画出各府，未画各城，这与清朝将府厅州县作为主要的地方行政制度有关。
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