长”、“执行吏”和市长，以及协助他们处理司法工作的“陪审员”和“调解员”，表明了本地人参加地方政府的极限。而就连这样谨慎地限制职责的措施，也只是因为暂时还没有足够的受过正规训练的德国人可以接管全部行政工作而才准予实行的。
德国在乌克兰的民政管理实况在很大程度上是这个占领区的两个主要负责官员——就是在柏林的东方占领区事务部部长和在鲁夫内的名义上为其下属的德国专员——两者之间的倾轧和勾心斗角的经过。他们的分歧，正如拉默斯被迫在纽伦堡所指出的，终于填满了“一卷又一卷的卷宗”。希特勒的“东欧空间问题中央研究代表”罗森贝格在德国人进攻苏联以前，花了两个月在秘密地阐明德国的目标。在他看来，压倒一切的目的应该是，“使日耳曼族的德国在今后几百年不再受到大俄罗斯扩张主义者的压力。”要做到这一点，就得沿着德国同那个从被肢解了的“大俄罗斯”的非俄罗斯部分毗邻的东方边界建立起一道防疫线来，同时还得“建立一个与大德意志帝国结成最紧密联盟的自由的乌克兰国”。为此目的，就必须从各方面鼓动乌克兰的民族主义：必须给乌克兰的作家、学者和政治领袖“提出恢复乌克兰历史意识的任务”；就必须着手在基辅创办一所“伟大的大学”，同时在这个国家的其他地方设立其他的大专院校；最后甚至还可以利用１９１８年的“自由乌克兰哥萨克组织”的残余分于来建立一个“乌克兰政党”，它将“在德国专员、他的那些乌克兰顾问和广大的乌克兰公众之间起着桥梁作用”。
罗森贝格在试图谋求人们接受他这个政策时，得到了他的东方事务部中那个政治司的热情支持。这个司几乎全部是由一些俄国通组成的，诸如纳粹党国外政治局６３６东方处前主任格奥尔格?莱布兰特（后来当了司长）和在苏联干了多年工作的前领事奥托?勃劳蒂加姆（后来当了莱布兰特的副手）。可是，这个政策只有为柏林东方事务部的官员和占领区的德国行政官员所接受，才有可能取得成功，而在这方面，罗森贝格一开始就遭到了一种决定性的挫折，因为希特勒当时决定把德国专员这个职位授予东普鲁士的行政长官埃里希?科赫。他是一个“说到做到的残忍的家伙”（戈培尔这样描绘他）。他的任命得到戈林的大力支持，因为戈林认为他独具慧眼，决不会放过乌克兰所能提供的经济开发的机会。科赫为了报答戈林的支持，在表示非常愿意执行作为四年计划负责人的戈林所给他下的命令的伺时，却极其蔑视东方事务部里的同僚以及他们研究乌克兰问题的那种书生气十足的态度。他象过去那么夸张地说，他对斯拉夫人的态度是以希特勒在《我的奋斗》一书中所阐明的那些观点为基础的，他把所有的东方居民——乌克兰人、高加索人和大俄罗斯人——全看成是“次等民族”。因此他坚决认为，“决没有什么自由乌克兰”可言；恰恰相反，德国民政机关的宗旨必须是“使乌克兰人为德国工作，而不是使他们幸福”。他于１９４３年３月５日在基辅宣称：
我将从这个国家榨出最后一点东西来。我不是到这里来散播幸福的。我是到这里来帮助元首的……。我们确实不是到这里来布施灵粮的；我们是到这里来为胜利创造基础的。我们是主宰民族，必须始终记住这一点，即最卑贱的德国工人在种族上和生物学上都比这里的居民要贵重一千倍。因此，有计划地迫害乌克兰知识分子，以使乌克兰人民丧６３７失他们的领袖，压制乌克兰民族主义的一切表现，并为德国的利益拼命剥削农民，这就是科赫的政策。
科赫是１９４１年８月２０日被任命为乌克兰的德国专员的，虽然他的任命的消息直到这年较晚的时候才公布。可是，他还不曾就职，在一些主要方针上就已同罗森贝格大相径庭了。从理论上说，德国专员是罗森贝格的僚属，这是希特勒在１９４１年７月１７日颁布的“东方新占领区的行政管理法令”规定得十分明确的。然而，科赫在德军占领乌克兰的头几个月里显然也只是次数有限地光临过乌克兰，因为他作为“一个老资格的行政长官”，自诩有权可以直接向元首诉苦，而且事实上，每当罗森贝格向他下达一些不称他意的命令时，他也就毫不踌躇地去见希特勒。至于罗森贝格，由于他并没有最终的和完整的权力，甚至在他作为德国部长的固有权限范围以内，掣时也很大。在经济事务方面，戈林作为四年计划的总负责人，绍克尔作为征募劳工的总负责人，都可以管他；在警察事务方面，他得听希姆莱的指挥，因为希姆莱是党卫队头子，又是德国警察总监，有权直接向所有参与东方地区“安全”行动计划的党卫队发布命令。他的地位还由于他那个部的各个司长（例如负责经济、劳工、粮食与农业、林业与木材各司的司长）也在其他政府部门（例如四年计划、东方经济事务处、德国粮食与农业部，等等）担任职务而有所削弱，这些部门不是把能力差的官员调配给他，就是把最得力的人送到他那里去，以便控制它们特别感到兴趣的业务。此外，他自己也犯下了一个致命的错误，把政治司同他那个部里的一些专业部门（即那些处理经济、劳工等的部门）放在同等的地位上，这就意味着永远不能优先考虑一些重大的政治问题，而只能让６３８这些专业部门去处理它们主要关注的、掠夺这一地区的日常工作了。罗森贝格和科赫的第一次大冲突发生在他们开始为这个德国专员辖区制订一项农业政策的时候。在科赫看来，乌克兰完全是一个榨取对象，应当用纳粹官员代替布尔什维克官员来进行掠夺，并应让苏联的集体制度在其他方面保持原状。罗森贝格则认为，不废除“可恨的，集体农庄，不在农民中重新分配土地，就决不可能使乌克兰人热情地为德国人工作。可是罗森贝格和科赫两人都得根据希特勒规定的全部目标来拟订他们的政策，而希特勒则认为乌克兰在占领的第一年里能提供三百万吨谷物，“在第二年里至少能提供七百万吨’。因此，归根到底，争论点与其说是基本目标问题，倒不如说是方法问题。科赫起初认为戈林本人是他的强有力的盟友，因为他的东方经济事务处担心把土地分成农民的自耕田以后，会使德国人无法控制农业的生产，因此发布命令对解散集体农庄的任何企图都要以“最严厉的方式与之斗争”。可是不久，由于缺乏集体农庄所赖以生产的重型机械，情况开始有利于罗森贝格，虽然武装部队这时纯粹出于政治原因，也开始催促在军事管制区逐渐恢复私有制。但是过了好多个月以后才作出了最后决定，而且直到１９４２年２月１６日，罗森贝格才能够发布他那个被长期搁置的“新土地法规”。它把集体农庄改为公田，而且一旦具备了“必要的经济和技术条件时”，就可以通过农业合作社把土地交给农民去“单独经营和使用”。
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