一品（大学士、总督）岁支银一百八十两；二品（河道总督、巡抚、布政使）一百五十两；三品（按察使、盐运使）一百三十两，四品（内阁侍读学士、道员、知府）一百五两；五品（各部院员外郎、同知、直隶州知州）八十两；六品（内阁侍读、知州、州同）六十两；七品（按察司经历、知县）四十五两；八品（县丞、县学教谕、训导）四十两；正九品（县主簿）三十三两有奇；从九品（县知事）、未入流三十一两有奇。
知县“每月支俸3两，一家一日粗食安饱兼喂马匹，须银五六钱，一月俸不足五六日之费”[5]。高品级官员收支悬殊更大，如雍正时总督鄂尔泰每年生活开支约为6000两；巡抚许容每年生活开支约为5000两（另从老家补支405石粮食），是官俸的33倍[6]。其他诸如幕友师爷、门房仆役，都需官员自己出钱聘雇。前者为官必不可少，州县官至少聘两名，每名年薪100两左右，大员所聘更多，薪酬也更高；后者为政必不可缺，各级衙门除少数衙役从公费支领“工食银”外，大量胥吏无经费来源[7]，需官员自行解决。小处如坐轿乘车，公家也不报销，须官员自备。何刚德《春明梦录》记载，清末大臣坐4人肩舆，需备两班三班替換，且前有引马，后有跟骡、大板车，一年所费至少800两；若坐车，前一马，后二三马，一年所费须400两。何刚德任京官19年，为五品郎中，仅车马费就超出官俸数倍。
2清代地方公费长期虚悬
首先，清朝实行赋税的起运存留制度中，存留地方的钱粮大大少于起运京师的钱粮。康熙年间，地方存留钱粮仅占全国钱粮总额的21%，相当于明朝万历年间的一半。而由于一则须保证起运钱粮足额的前提下方可存留；一则中央往往以各种名目大量裁扣地方存留起运中央，地方存留钱粮占全国钱粮总额的份额还有减少的趋势。如河北灵寿存留原额为6323两，经6次裁扣，康熙二十年（1681）存留钱粮仅1700余两，占全县赋役总额的13%[8]。
其次，地方存留钱粮难以应用于地方。清朝规定，地方存留钱粮主要用于3个方面：驿传、军费、地方开支（包括官俸、役食、廪膳、恤孤、济贫等）。据曾小萍研究[9]，地方存留钱粮中超过84%的部分用在前两项有关中央的支出上，用于地方开支的部分仅占存留总额的16%。即便如此，用于地方开支的部分，也不如人们想像的那样全部用于地方行政和地方社会。存留钱粮地方开支的部分包括地方各级衙门的支出份额，自州县到府，层层扣除了各自的配额后，大部分解送到省里的布政使“藩库”储存。布政使对口上级是户部，在严格奏销制度下，未经户部审核批准，任何地方存留钱粮都不可支用。
再次，康熙以后实行“悉数解司”的政策[12]，“一丝一粒，无不陆续解送京师”[13]，原存留地方的差役折银也解交中央，地方官员除了微薄的薪俸外，没有其他行政经费。
3清代军费开支存在缺口
清前期军费只兵饷、马乾、米折等由国家财政支销，其他如兵器弹药制造、军事工程及营房修造、驿站、转输、武职养廉等中的绝大多数都未列入财政支出范围，须由地方筹措。战费有正销、外销之分，正销是国家财政报销的款项，外销是费用超出例案规定限额又无特旨恩准或豁免的款项， “外销”之款占战费的10％或更多，道光十二年（1832）镇压湘粤瑶民起义之役的外销款额，竟占实用军费的1/2。外销军费由承办军需官员及用兵地方官员分摊、绅商（地方精英）报效、及地方加征“帮贴银”等方式解决。如乾隆年间孙士毅“经营安南，军需供亿，所费不资，米银装械，毁弃关外”，令广西州县分赔等。又据“擒捕内地贼匪本省自行办理”之例，地方发生民变，镇压的经费也须由该地地方官筹措、摊赔。如嘉庆十八年（1813）清廷镇压直隶天理教起事的军费，由嘉庆十一年至十八年（1806-1813）历任直隶总督、顺天府尹、藩臬两司及该管道员按其在任年月分别摊赔等。
所谓“不完全财政”的结果，是使官员在施政过程中必须谋求其他途径筹措经费。官员俸禄菲薄，“不取之百姓，势必饥寒”，“赖赃以足日用”，“督抚势必取之下属”，“下官贿以塞上司之口，上司受贿以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片”[14]。地方官甚至不把官俸当一回事，平三藩时，清廷一度停发府州县官的官俸，府州县官照样办事，并未提出异议。地方公费、军费开支不足，由地方官筹措、摊赔，地方官只有向百姓加征、摊派。征收“耗羡”，便是最为典型、普遍、公开的做法之一。
那末，清朝为什么要实行所谓的“不完全财政”——官俸低微、地方公费与军费留有缺口？其“依据”是什么？古今只言其然，未尽言其所以然。
有人以为清朝实行“不完全财政”是由于“满人占额太多，不敷支配”[15]。满族贵族俸禄确实比汉官高，但其人数毕竟有限，且低俸禄制从明朝即已开始，此种说法没有完全的说服力。有人以为清朝实行“不完全财政”是由于清廷国库空虚，财政困难。清初尚在进行统一战争，确实国库空虚、财政困难。但康熙二十一年（1681）后财政好转，二十四年（1685）以后开始大力推行赋役蠲免政策，其前提便是“国帑充足”、“国用颇充”[16]。乾隆普免天下钱粮[17]时，亦反复声称国家“全盛之模，内外经费度支有盈无绌，府库所贮月羡岁增”[18]。乾隆四十二年（1777），即花费上亿银两战费最终平定大小金川的第二年，内务府库奉旨发交盛京户部银库永远封贮元宝银1000万两，分5次于四十七年（1782）全部解到封贮。此种说法也没有完全的说服力。有人以为明清“不完全财政”是出于所谓的“道德原则”，大道理是“以德治国”——官员拿低俸禄以为君父分忧、为小民垂范；小道理是“精神补偿”——官员高人一等，“薪水低一点又算什么”[19]。此种说法更没有完全的说服力。
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