我以为，清代官员低俸禄、地方公费长期虚悬、军费开支存在缺口，是所谓“双层统治格局”[20]形成和成熟的体现。
唐宋以后，地主经济在较为彻底的意义上成为传统社会经济总合中占统治地位的经济，领主经济则基本上退出了历史舞台。其标志至少可以举出：经济上，均田制与大地主庄园制的终结及两税法、一条鞭法、摊丁入地的实施；政治上，九品中正制的废止及科举制的实行。[21]皇帝“大家”即“国”，放弃了与领主之“家”对土地和人口的争夺，转而依靠地主之“家”实现对基层社会的统治——国家基层政权从乡镇退缩到县，对基层社会从以法家“治理模式”为主，到以儒家“控制模式”为主，经过宋元明清数百年的发展，到清中后期，最终形成了上层政权为主导、基层社会各组织纵横依赖、科举制官僚流转制下士绅上下流动相连接的双层统治格局。[22]
费正清曾指出：清代“政府统治的活动可以区别为两类：一类是往下只到地方县一级的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动”[23]。县官县政必须依赖基层社会组织的力量。
所谓县政无非是：一守土安民；一征收赋税。
以城守而论。城守的责任者，主要不是国家经制军队，而是负责民政的守土官，是守土官率领的基层民众。所谓“战阵属兵，守城属百姓”。守土官所依靠的城守力量正是以城中士绅为长副、从城内居民中所编派的丁壮，当时称之为“勇”。[24]清人魏源在其一篇专论城守的文章中，详细描述了守土官依靠基层民众守城的方法：守城要“先一事权。守土官为主，居中调度”，余分四面四隅，各设正副，以“绅士为之”。其次“安乡民”，“然后分汛地”，“然后择贤能”，“然后编丁壮”。[25]守城之饷（平时千军岁给“米千石”，战时千军岁给3500石）均出于地方平时摊派的积贮，均出于基层社会的“民”。发生战乱之时，县官本人于城守、御“贼”等并无能为力，只能依赖基层社会组织的邑绅族绅，与之共议守城，借助乡兵的力量退敌，否则，或乡兵溃散，便只有“缒城而出”，纵使“城空半月”[26]。太平天国战争期间，这种状况十分普遍。如安徽黟县，知县设局，绅士胡元熙（前杭州知府）等为局董，各乡分设练局，太平军攻克县城后，知县驰乡集团，全县乡团收复县城等。练勇攻守费用均为自筹，桐城团局“士民”规定，“有赋6担者养勇1人，60担者养勇10人，皆分养于其家，守城之日兼养勇之家小”，并力助官军兵饷。[27]
以征税[28]而论。县官除了不能不依靠县府之下负责登记和征集工作的里甲保甲坊厢组织（这些组织实际也以邑绅族绅为首的基层社会组织为基础）外，由于清代任官实行严格的回避制和县官任期普遍短暂[29]，更要依靠基层社会组织的代表士绅。咸丰元年（1851）曾国藩的弟弟曾国潢给他寄了一封家信，从信中所述可知，征收钱粮之前，湘乡知县曾召集曾父等士绅在县“公会”，议定征收之法并议价后，方设娄底、永丰、县城三局收征钱粮。致来局完粮者“蜂集”，“即向来极刁顽抗户”，“各族房长亦想方设计为之完纳”。而该知县所接前任16 000余两亏空，四乡富户也无不“乐捐垫赔”，曾父两日之中“写捐项钱贰千余串”[30]。
平时，地方上一应事务，从文教仓储、水利赈济到道路津梁、社会保障，县一级官员无不依赖基层社会实体组织的家族、宗族、乡族系列。换言之，这些事务，几乎全部是基层社会实体组织的家族宗族乡族系列以及族绅、邑绅主持的。
至于基层社会内部的治理，亦即“乡治”，弗里德曼（Freedman Maurice）指出，县官通过衙门征集国家规定的税收，监督公共秩序的维持。假如税收足以征集上来，没有他必须引起注意的对和平的破坏，他就没有理由干预地方社区的管理。在人们的请求下，他可以作为审判人员，干预地方社区之间的和社区内部的纠纷，但是，他为之工作的那套系统所提供的管理理论鼓励他尽可能少地干预地方（按：此指基层社会）事务[31]。换一个角度，是基层社会“自治”式的“乡治”，构成了国家第二层次的统治，成为国家末端政权的补充。
财政职能与财政收支密切相关。双层统治格局下，存在国家财政与基层社会财政。国家财政的职能或目标，笼统讲是满足清政权生存和发展的需求，包括皇室经费、官俸支出、军费支出、赈济（全国性或跨省际性）支出、工程（如大的河工、塘工等）与驿站经费、科场学校经费等6类。基层社会财政的目标则是社会治安、社会公益（水利、仓储、津梁、救助）、社会文教（祭祀、迎神赛会、教育）等3类。中央财政源于赋役，财政权高度集中于中央，统收统支；基层社会财政源于基层社会组织的代表士绅阶层自筹（包括摊派、募捐等），自收自用。
而现在的问题是中央官府与地方官府的职责、中央官府与地方官府的关系。就地方官府而言，其职责是具体实现国家对基层社会的统治，省府州县各级官府越向下，与基层社会联系越密切，县级官员称为“亲民之官”。在双层统治格局中，中央官府与地方官府均为相对于基层社会的上层政权的构成部分。而在最高统治者眼中，地方官府做的是以基层社会直接有关的事，因此地方官府的开支理应由基层社会提供，这是否便是地方官府须自行派收“规费”，解决部分俸禄、地方公费及本地发生战费不足部分的思维逻辑，便是所谓“不完全财政”的“依据”呢？
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